Con sentenza n. 287/2012, la Corte Costituzionale si è pronunciata in un giudizio di legittimità sulla base dei ricorsi presentati da diverse Regioni in relazione all’art. 11 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, dichiarandolo costituzionalmente illegittimo per violazione dell’art. 117, quarto comma, della Costituzione.
Art. 11
Livelli di tutela essenziali per l'attivazione dei tirocini
1. I tirocini formativi e di orientamento possono essere promossi unicamente da soggetti in possesso degli specifici requisiti preventivamente determinati dalle normative regionali in funzione di idonee garanzie all'espletamento delle iniziative medesime. Fatta eccezione per i disabili, gli invalidi fisici, psichici e sensoriali, i soggetti in trattamento psichiatrico, i tossicodipendenti, gli alcolisti e i condannati ammessi a misure alternative di detenzione, i tirocini formativi e di orientamento non curriculari non possono avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono essere promossi unicamente a favore di neo-diplomati o neo-laureati entro e non oltre dodici mesi dal conseguimento dei relativo titolo di studio.
2. In assenza di specifiche regolamentazione regionali trovano applicazione, per quanto compatibili con le disposizioni di cui al comma che precede, l'articolo 18 della legge 24 giugno 1997 n. 196 e il relativo regolamento di attuazione.
Nel pronunciare l’illegittimità costituzionale della norma, la Corte ha avuto modo di enunciare due principi.
In primo luogo si stabilisce che in materia di tirocini formativi e di orientamento sussiste la competenza normativa residuale delle Regioni.
In particolare si ritiene evidente che l’art. 11 si pone in contrasto con l’art. 117, quarto comma, Cost., proprio in quanto invade il suddetto limite di competenza.
È noto che l’art. 117 Cost. disciplina il riparto di competenze tra Stato e Regioni, dividendo:
- materie in cui la legislazione spetta esclusivamente allo Stato. sono elencate in maniera dettagliata e vi rientrano, ai fini che ci interessano, le norme generali sull'istruzione.
- materie soggette a legislazione concorrente tra Stato e Regioni, con riguardo alle quali lo Stato, attraverso una “legge cornice”, stabilisce i principi fondamentali. Attenendosi agli stessi, la Regione può legiferare in materia. In caso di omissione di leggi cornice da parte dello Stato, la Regione può legiferare ugualmente, nei limiti dei principi fondamentali desumibili dalle leggi vigenti. Vi rientrano, tra le altre, competenze in materia di tutela e sicurezza del lavoro e di istruzione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale.
- materie in cui la competenza legislativa spetta in via esclusiva alle Regioni. L’art. 117 Cost. non disciplina alcuna ipotesi, lasciando così intendere che la legislazione esclusiva delle regioni abbia portata residuale, inerendo a tutte le materie non ricomprese né nella legislazione esclusiva dello Stato, né in quella concorrente.
Come è possibile notare già ad una prima lettura, in materia di istruzione e formazione vi è una frammentazione delle competenze, pertanto è necessario comprendere in quale dei tre ambiti delineati dall’art. 117 Cost. rientrino i tirocini formativi e di orientamento.
Al riguardo la Corte richiama precedenti sentenze, nelle quali si era già espressa nel senso che la competenza esclusiva delle Regioni in materia di istruzione e formazione professionale "riguarda la istruzione e la formazione professionale pubbliche, che possono essere impartite sia negli istituti scolastici a ciò destinati, sia mediante strutture proprie che le singole Regioni possano approntare in relazione alle peculiarità delle realtà locali, sia in organismi privati con i quali vengano stipulati accordi " (sentenza n. 50 del 2005).
La disciplina della formazione interna offerta in ambito aziendale ai propri dipendenti , invece, di per sé non rientra nella menzionata materia, né in altre di competenza regionale; essa, essendo connessa con il sinallagma contrattuale, attiene all’ordinamento civile, pertanto è lo Stato a stabilire la relativa normativa, nell’ambito della sua competenza esclusiva (sentenza n. 24 del 2007). Si tratta, in tal caso, non della formazione offerta mediante tirocini, bensì della formazione che le aziende praticano nei confronti di chi è già loro dipendente (ex. Corsi di formazione, di aggiornamento).
Tuttavia, come spesso accade nella pratica, i due titoli di competenza non sempre appaiono ben delineati. L’arguta osservazione è stata fatta nella sentenza n. 176 del 2010 in relazione proprio ad un caso di apprendistato. È per questo che la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 108 del 2012) ha chiarito che il nucleo della competenza esclusiva delle regioni cade sull’addestramento teorico e pratico offerto o prescritto obbligatoriamente al lavoratore o comunque a chi aspiri al lavoro, ribadendo che in linea di principio spetta al legislatore regionale legiferare al riguardo, in una sfera di attribuzione legislativa regionale di carattere residuale. Questa si distingue sia “dalla competenza concorrente in materia di istruzione (sentenza n. 309 del 2010), sia da quella, anch’essa ripartita, in materia di professioni (art. 117, terzo comma, Cost.), nel quadro della esclusiva potestà statale di dettare le norme generali sull’istruzione (art. 117, secondo comma, lettera n, Cost.)”.
Nel caso di specie la violazione della competenza residuale avviene nel momento in cui il comma 1 dell’art. 11 stabilisce i requisiti che devono essere posseduti dai soggetti che promuovono i tirocini formativi e di orientamento e dispone che, fatta eccezione per una serie di categorie ivi indicate, i tirocini formativi e di orientamento non curricolari non possono avere una durata superiore a sei mesi, proroghe comprese, e possono essere rivolti solo a determinate categorie di beneficiari.
In questo modo, però, la legge statale – pur rinviando, nella prima parte del comma 1, ai requisiti "preventivamente determinati dalle normative regionali" – interviene comunque in via diretta in una materia che non ha nulla a che vedere con la formazione aziendale.
L’indebita invasione dello Stato in una materia di competenza residuale delle Regioni è confermato dal comma 2 del censurato art. 11, il quale prevede che in caso di inerzia delle Regioni si applichi direttamente una normativa statale, ossia l’art. 18 della legge n. 196 del 1997, che prevede l’adozione di una disciplina volta a "realizzare momenti di alternanza tra studio e lavoro e di agevolare le scelte professionali mediante la conoscenza diretta del mondo del lavoro, attraverso iniziative di tirocini pratici e stages a favore di soggetti che hanno già assolto l’obbligo scolastico".
Peraltro la citata norma risale ad un momento storico antecedente l’entrata in vigore della riforma costituzionale del titolo V della costituzione, notoriamente attuata nel 2001,
Il secondo principio espresso dalla sentenza è quello, già noto ed applicabile in tutti i settori dell’ordinamento giuridico, che l’autoqualificazione di una disposizione non vale, di per sé, a rendere effettiva l’esistenza del titolo di competenza ivi richiamato.
Ciò vuol dire che, anche se nel caso di specie il titolo della norma "Livelli di tutela essenziali per l’attivazione dei tirocini" sembrerebbe volto ad inquadrare la disposizione impugnata nel titolo di competenza esclusiva statale previsto dall’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. (livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali), così non è, in quanto non è sufficiente “denominare” una norma in un determinato modo, se poi i contenuti vanno in tutt’altra direzione.
Nel caso in esame, la Corte ricorda che si è completamente al di fuori dei “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”. Questo titolo di competenza, infatti, non individua una materia in senso stretto, quanto, invece, una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie (sentenza n. 322 del 2009) – e “non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione (sentenze n. 383 e n. 285 del 2005), mediante la determinazione dei relativi standard strutturali e qualitativi, da garantire agli aventi diritto su tutto il territorio nazionale in quanto concernenti il soddisfacimento di diritti civili e sociali tutelati dalla Costituzione stessa”. (sentenza n. 232 del 2011).
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